Избирательное право

Одним из элементов демократии являются выборы в различного рода центральные и местные представительные учреждения. Эти учреждения создаются правоспособными гражданами посредством голосования за кандидатов, выдвигаемых в соответствии с установленными законом правилами. Существуют и иные органы, которые также избираются либо населением страны, либо населением субъектов федерации или административно-территориальных единиц. Во всех указанных случаях проводятся всеобщие, региональные, местные и т.п. выборы, представляющие собой массовые политические кампании.
Вокруг выборов нередко разыгрываются серьезные политические баталии, чаще всего это связано с обвинениями в их фальсификации той партии, которая контролирует исполнительную власть на национальном или региональном уровне и непосредственно организует проведение выборов. Так, в 2007 г. вооруженные столкновения по поводу результатов выборов на несколько месяцев полностью дестабилизировали жизнь в Кении, которая долгие годы считалась одной из наиболее устойчивых демократий в Африке.
В марте 2008 г. избирательная комиссия по проведению парламентских выборов в Малайзии ввела практику использования несмываемых чернил, которыми помечались пальцы проголосовавших, чтобы избежать повторного голосования за неявившихся или за “мертвых душ”, которые после смерти не были исключены из избирательных списков. Обоснованием необходимости нововведения были следующие факты: в стране с невысокой продолжительностью жизни в избирательных списках оказалось 8666 избирателей в возрасте свыше 100 лет, а двое – в возрасте 128 лет. В результате принятых мер правящая партия Национальный фронт получила только 140 из 222 мест в парламенте (по сравнению со 199 на предыдущих выборах), что является самым низким для нее показателем с 1957 г.

Привычной ситуацией стало оспаривание результатов выборов в судах. Так было в США в 2000 и 2004 гг. и в Нигерии в 2007 г. В обоих случаях суды подтвердили результаты состоявшихся выборов. В Таиланде суд за нарушения в ходе выборов 2006 г. запретил участие в выборах партии бывшего премьер-министра и лишил его и 110 других функционеров партии права заниматься политической деятельностью.
Выборы подразделяются на прямые и непрямые. Если закон предусматривает такой порядок (способ) волеизъявления, при котором избиратели имеют возможность прямо выразить свое отношение к кандидатам посредством подачи голосов, то выборы являются прямыми. Так, избиратели Финляндии голосуют за кандидатов в Парламент, отдавая свои голоса тем из них, которых они предпочитают. Те же финские избиратели при избрании Президента до 1994 г. голосовали не за кандидатов на должность главы государства, а за кандидатов в выборщики, которые и избирали Президента. Такие выборы не являются прямыми.

Непрямые выборы подразделяются на косвенные и многостепенные. При косвенных выборах воля избирателей опосредуется специальной избирательной коллегией, только для этого и создаваемой. Выполнив эту задачу, коллегия выборщиков распускается. При многостепенных выборах воля избирателей опосредуется не особой, только для данного случая создаваемой коллегией, а постоянно действующим представительным учреждением, для которого избрание другого органа или должностного лица – лишь одно из полномочий, входящих в его компетенцию. Если воля избирателей опосредуется дважды, то такие выборы будут трехстепенными, трижды – четырехстепенными и т.д. Оценка прямых и непрямых выборов с точки зрения их демократизма не может носить абсолютный характер, она зависит от ряда конкретных обстоятельств.
Выборы проводятся в установленные законом сроки. В странах, не знающих института парламентской ответственности (президентские республики), глава государства обычно не имеет права роспуска парламента. Поэтому парламентские выборы в них проводятся в строго установленные сроки через определенные промежутки времени. Например, в США в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года переизбирается целиком весь состав Палаты представителей и одна треть Сената.
В парламентарных республиках (Германия, Италия) и монархиях (Великобритания, Япония, Бельгия) парламентские выборы в обычных условиях проводятся по истечении срока полномочий общенационального представительного органа. Такие выборы называются очередными. В случае же досрочного роспуска парламента главой государства проводятся внеочередные выборы. Таким образом, в этих странах сроки проведения парламентских выборов могут меняться в зависимости от политической ситуации. Дополнительные выборы проводятся тогда, когда в результате отстранения, отставки или смерти депутата открывается вакансия в парламенте. В подобных случаях их организуют в соответствующем избирательном округе.
Президенты республик и другие выборные должностные лица избираются также в установленные сроки, и внеочередные выборы этих должностных лиц проводятся в случае отстранения от должности, отставки или смерти.
Конечно, удельный вес и значение выборов в политической жизни разных стран неодинаковы. Так, в Великобритании избираются только нижняя палата Парламента (Палата общин), представительные органы Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, местные органы (советы административных графств, городов-графств, муниципальных и немуниципальных городов и приходов). Во Франции круг выборных органов несколько шире. Там избираются глава государства, обе палаты парламента, органы регионального и местного управления. Значительное число органов и должностных лиц избирается в США.
Значение выборов в политической жизни страны зависит не только от количества выборных органов и должностных лиц, но и от роли и значения самих этих органов. Одним из признаков демократического режима является проведение выборов на альтернативной основе при условии, что гарантируется соблюдение прав кандидатов и избирателей, что политические партии и организации могут на равных основаниях участвовать в избирательной кампании, а в голосовании принимает участие большинство избирателей.
В науке конституционного права термин “избирательное право” в зависимости от конкретных обстоятельств предполагает различное содержание, понимается и применяется строго дифференцированно.
Во-первых, под избирательным правом понимается институт конституционного права, состоящий из правовых норм, регулирующих порядок предоставления гражданам права участвовать в выборах. Избирательное право как институт конституционного права имеет своим юридическим источником конституции, конституционные и обычные законы, акты парламентов, постановления правительств, указы глав государств. В ряде стран источниками избирательного права являются также судебные прецеденты, акты толкования права, обычаи.
Во-вторых, под избирательным правом понимается субъективное право гражданина стать участником (субъектом) конституционно-правового отношения, возникающего при выборах. В данном случае избирательное право предполагает право гражданина быть зарегистрированным в качестве избирателя или кандидата, право на подачу голоса и т.д. и соответствующую обязанность со стороны органов государства.
В настоящее время конституции большинства стран провозглашают всеобщее избирательное право, которое тем не менее ограничено рядом требований – цензов, которым должен отвечать гражданин для реализации права участия в выборах. Так, под всеобщим избирательным правом иногда понимается такое избирательное право, которое не ограничено лишь прямым имущественным цензом. Например, французский ученый М. Дюверже дает следующее определение всеобщего избирательного права: “Строго юридически всеобщее избирательное право – это такое избирательное право, которое не ограничено никакими условиями, связанными с имуществом или способностями. Это не означает, что все члены нации имеют право голоса”

Во многих странах отмечается тенденция к расширению избирательного корпуса. Так, в ряде стран избирательное право было предоставлено гражданам, проживающим за границей (1985 г. – ФРГ, 1991 г. – Швейцария). В отдельных государствах право участвовать в голосовании получили иностранцы, проживающие в течение определенного срока на территории страны и уплачивающие налоги. Например, граждане государств – членов Европейского союза могут голосовать на выборах в Европарламент и на местных выборах в стране проживания в рамках ЕС.
Практически во всех странах всеобщее избирательное право ограничивается рядом цензов.
Имеются общие требования, которые регламентируют активное избирательное право – право голосовать, и дополнительные требования, которые предъявляются к кандидатам на выборные должности (так называемое пассивное избирательное право).
Возрастной ценз – это установленное законом требование, согласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь по достижении определенного возраста.
После окончания Второй мировой войны начался процесс снижения избирательного возраста. В Великобритании возрастной ценз был снижен с 21 года до 18 лет Законом о народном представительстве 1969 г., в ФРГ – путем изменения ст. 38 Основного закона в 1970 г., в США – первоначально Законом об избирательных правах в 1970 г., а затем XXVI поправкой к Конституции в 1971 г., во Франции – Законом от 5 июля 1974 г. № 74-631, в Греции – Законом 1982 г. Снижен возрастной ценз в Италии, Бельгии, Финляндии, Австрии, Нидерландах, Канаде, Австралии и других странах. Снижение избирательного возраста привело к существенному расширению избирательного корпуса.
Ценз оседлости представляет собой устанавливаемое государством требование, согласно которому избирательное право предоставляется только тем гражданам, которые проживают в той или иной местности в течение определенного времени. Этот ценз существует во многих странах, однако его содержание и практическое применение в каждом государстве имеет ряд особенностей. В некоторых странах для получения активного избирательного права на парламентских выборах требуется постоянное проживание в соответствующем избирательном округе (в США – 1 мес., в ФРГ – 3 мес., во Франции – 6 мес., в Канаде – 12 мес.). В ряде стран ценз оседлости не детализируется и сводится к общему требованию иметь постоянное место жительства. Например, в Ирландии избиратель обязан иметь “место для сна”, в Бельгии – постоянно проживать в коммуне не менее 6 месяцев, в Финляндии – не менее 1 года. Иногда ценз оседлости выражен в косвенной форме: например, в Великобритании избиратель должен зарегистрироваться в течение определенного периода, и если он в это время отсутствовал, то участия в выборах не принимает (это правило имеет ряд исключений).
Первоначально избирательное право зарубежных стран было чисто “мужским” и совершенно не распространялось на женщин. Ценз пола долгие годы был одним из наиболее прочных и стойких ограничений избирательного права. Понадобилась длительная борьба, чтобы пробить первую брешь. В 1893 г. этот ценз был отменен в Новой Зеландии, затем в течение последующих десятилетий, а особенно после Второй мировой войны, – в большинстве стран. Небезынтересно напомнить, что США предоставили избирательные права женщинам в 1920 г., Великобритания – в 1928 г., Франция – в 1944 г., Италия – в 1945 г., Греция – в 1956 г., Швейцария – в 1971 г.
В некоторых странах лишены избирательных прав военнослужащие (обычно рядовые и младший командный состав).
Кое-где применяются различного рода “моральные цензы”. Так, ст. 48 Конституции Италии предусматривает возможность ограничения избирательного права “в случаях недостойного поведения, указанных в законе”; законодательство штатов Алабамы, Коннектикута и Луизианы (США) требует, чтобы избиратель имел “хороший характер”.
Предоставление пассивного избирательного права сопряжено с рядом более жестких ограничений. Гражданин, зарегистрированный в качестве избирателя, для получения пассивного избирательного права должен удовлетворять ряду других требований. Прежде всего для кандидатов на выборные должности повсеместно (за очень редкими исключениями) устанавливается более высокий возрастной ценз (23 – 25 лет – в нижнюю палату, 30 – 40 лет – в верхнюю). При предоставлении пассивного избирательного права значительно чаще применяется ценз оседлости, и носит он обычно более жесткий характер. К кандидатам предъявляются и дополнительные требования, связанные с неизбираемостью или несовместимостью должностей.
Неизбираемость – это ограничение возможности баллотироваться в качестве кандидата. Различают абсолютную (невозможность баллотироваться во всех избирательных округах) и относительную (запрет баллотироваться в определенных избирательных округах) неизбираемость. Например, члены королевской семьи в Испании не могут быть кандидатами на выборах в Генеральные кортесы. В Мексике губернаторам запрещается баллотироваться в состав Палаты депутатов по округу подведомственного им штата в течение всего времени исполнения своих обязанностей, и даже в том случае, если они выйдут в отставку. Нарушение данного требования влечет недействительность выборов и лишение мандата.
Несовместимость должностей – запрет занимать определенные должности в течение срока полномочий выборных должностных лиц – означает необходимость выбора между двумя должностями, который в соответствии с законодательством следует осуществить либо до, либо после выборов. Так, в Бразилии министры, которые намерены баллотироваться в Национальный конгресс, должны оставить свой пост за шесть месяцев до выборов.
В демократических государствах избирательное право сегодня является “формально равным“. Это означает, что, во-первых, каждому избирателю предоставляется равное количество голосов и, во-вторых, все граждане участвуют в выборах на равных основаниях, т.е. избирательные округа по своей численности должны быть одинаковыми. Однако фактически принцип равенства избирательного права в ряде случаев искажается. Длительное время в некоторых странах существовал так называемый плюральный вотум, суть которого состоит в том, что отдельным привилегированным категориям избирателей предоставлялось большее количество голосов, чем обычным избирателям. Так, в Великобритании дополнительные голоса предоставлялись лицам, имевшим недвижимую собственность и окончившим университеты.
Более распространенным методом нарушения равного избирательного права являются различные манипуляции с избирательными округами, в результате чего искусственно завышается представительство одних групп населения в ущерб другим.